L'avvocato Conidi Ridola: "Abuso d’ufficio abolito: tra garanzie, vuoti normativi e il rischio di un arretramento della tutela della legalità"

di Maria Claudia Conidi Ridola*

Il dibattito sull’abolizione dell’abuso d’ufficio continua a rappresentare uno dei temi più delicati del diritto penale della pubblica amministrazione, perché investe direttamente il punto di equilibrio tra due esigenze solo apparentemente contrapposte: da un lato la necessità di garantire serenità operativa ai funzionari pubblici nell’esercizio di poteri spesso discrezionali e complessi, dall’altro la tutela effettiva dei cittadini rispetto a condotte di abuso del potere amministrativo che non sempre trovano adeguata risposta in altre fattispecie penali. Con la riforma Nordio e l’abrogazione dell’articolo 323 del codice penale, il legislatore ha compiuto una scelta di sistema netta, eliminando una norma che per decenni aveva svolto la funzione di presidio generale contro le deviazioni dell’esercizio della funzione pubblica.
La ratio ufficiale dell’intervento è stata individuata nella necessità di superare la cosiddetta “paura della firma”, ossia quella condizione di incertezza che, secondo una parte rilevante del dibattito politico e istituzionale, avrebbe indotto numerosi amministratori e dirigenti pubblici a evitare decisioni anche legittime ma potenzialmente esposte a contestazioni penali. È indubbio che, nella prassi applicativa, il reato di abuso d’ufficio abbia conosciuto un uso molto ampio, con un numero elevato di procedimenti avviati a fronte di una percentuale di condanne definitive piuttosto contenuta, e con un inevitabile impatto reputazionale sui soggetti coinvolti già nella fase delle indagini.
In diversi settori della pubblica amministrazione caratterizzati da elevata complessità decisionale e da forte discrezionalità tecnica, tale impostazione ha generato negli anni un contenzioso penale spesso percepito come eccedente rispetto alla reale offensività delle condotte contestate. Emblematici, in questo senso, sono i procedimenti che hanno riguardato dirigenti e funzionari del Servizio Centrale di Protezione e di altri apparati istituzionali deputati alla gestione di interessi pubblici sensibili, nei quali le contestazioni di abuso d’ufficio si sono frequentemente innestate su scelte amministrative relative a programmi di protezione, assegnazioni logistiche, gestione di risorse economiche e provvedimenti incidenti su posizioni individuali di soggetti sottoposti a misure speciali.

In tali contesti, l’autorità giudiziaria ha spesso ritenuto insussistente la rilevanza penale delle condotte contestate, disponendo archiviazioni o proscioglimenti, proprio in ragione della natura altamente discrezionale delle valutazioni amministrative e della necessità di bilanciare interessi primari quali la sicurezza pubblica, la tutela dell’incolumità personale e la protezione dei collaboratori di giustizia. Questa giurisprudenza ha progressivamente evidenziato una criticità strutturale della fattispecie abrogata: la difficoltà di distinguere con sufficiente determinatezza tra illegittimità amministrativa e illecito penale in un’area in cui la discrezionalità amministrativa è fisiologicamente ampia e non sempre riconducibile a schemi rigidi.
Tuttavia, il nodo centrale dell’attuale dibattito non riguarda soltanto il passato applicativo dell’articolo 323 c.p., ma soprattutto le conseguenze sistemiche della sua totale eliminazione. L’abuso d’ufficio, infatti, non costituiva soltanto una norma sanzionatoria, ma anche una disposizione di chiusura dell’ordinamento penale rispetto a condotte di esercizio distorto della funzione pubblica non necessariamente riconducibili a fenomeni corruttivi o appropriativi. La sua funzione era proprio quella di intercettare quelle ipotesi di sviamento del potere pubblico che, pur non comportando trasferimenti patrimoniali o accordi corruttivi, incidevano in modo significativo sui principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione.
Oggi, una parte di queste condotte risulta collocata in una zona grigia dell’ordinamento, nella quale possono residuare soltanto responsabilità disciplinari, amministrative o contabili, mentre viene meno una risposta penale generale. Si è così determinata una ridefinizione dell’area dell’illecito pubblico che, secondo una parte consistente della dottrina, rischia di lasciare scoperte situazioni di abuso intenzionale del potere che non trovano più adeguata tipizzazione penale.
Il tema assume oggi una particolare rilevanza anche alla luce del più recente sviluppo del diritto dell’Unione europea. La Commissione europea ha infatti presentato nel 2023 una proposta di direttiva in materia di lotta alla corruzione e rafforzamento dell’integrità nella pubblica amministrazione , inserita nel più ampio quadro delle politiche di armonizzazione degli strumenti di contrasto alla criminalità dei pubblici ufficiali. L’iter legislativo, proseguito nel 2024 con l’esame e l’approvazione in prima lettura da parte del Parlamento europeo, è attualmente in fase di definizione attraverso il confronto interistituzionale tra Parlamento, Consiglio e Commissione.
L’impostazione europea si caratterizza per una chiara tendenza espansiva della tutela penale in materia di integrità pubblica, richiedendo agli Stati membri di predisporre strumenti effettivi di contrasto non soltanto alle condotte corruttive in senso stretto, ma anche alle forme di abuso della funzione pubblica che si traducano in un esercizio distorto del potere amministrativo contrario ai principi di imparzialità, trasparenza e legalità. In questa prospettiva, il diritto europeo non si limita a reprimere la corruzione tradizionalmente intesa, ma mira a presidiare anche quell’area intermedia di condotte abusive che, pur non implicando scambi di natura patrimoniale, incidono in modo sostanziale sull’integrità dell’azione amministrativa.
È proprio su questo piano che emerge una potenziale tensione sistemica con l’ordinamento italiano, che ha invece optato per una scelta di abrogazione integrale della fattispecie generale di abuso d’ufficio. Mentre il diritto europeo si muove verso una progressiva estensione delle forme di tutela penale dell’amministrazione pubblica, l’ordinamento nazionale ha compiuto un percorso opposto, eliminando uno degli strumenti tradizionalmente utilizzati per presidiare le deviazioni funzionali del potere pubblico.

Ne deriva un quadro complesso, in cui il problema non è soltanto quello della coerenza interna del sistema penale, ma anche quello del suo allineamento rispetto alle più recenti evoluzioni sovranazionali. La questione, infatti, non si esaurisce nella valutazione dell’opportunità politica della riforma, ma si estende alla capacità dell’ordinamento di garantire una tutela effettiva e sistematica dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.

Naturalmente, il punto non può essere quello di un ritorno automatico alla precedente formulazione dell’articolo 323 c.p., che nel tempo ha mostrato criticità sul piano della determinatezza e dell’impatto applicativo. Piuttosto, il problema che oggi si pone è se sia possibile — e in quale forma — costruire una nuova fattispecie penale più precisa, selettiva e coerente con i principi costituzionali e sovranazionali, ma comunque idonea a colmare lo spazio lasciato dalla sua abrogazione.
In questa prospettiva, l’eliminazione integrale dell’abuso d’ufficio non può essere letta soltanto come un intervento di semplificazione del sistema penale, ma anche come una scelta che incide profondamente sull’assetto complessivo delle tutele contro l’abuso del potere pubblico. E proprio per questo il tema resta aperto, destinato a misurarsi nei prossimi anni con le evoluzioni del diritto europeo e con la necessità, tipica di ogni ordinamento di diritto, di garantire un equilibrio effettivo tra garanzie dell’agire amministrativo e protezione dei diritti dei cittadini.
*Avvocato

Segui La Nuova Calabria sui social

CLICCA QUI