"La Pubblica Amministrazione non funziona: colpa della burocrazia?"

Lo dicono tutti e, dunque, sarà vero: i mali dell’Italia sono causati dai funzionari pubblici, che Dio li maledica, messi lì solo per complicarci la vita, mangiapane a tradimento. Una volta i mali dell’Italia erano tutti colpa del “Governo ladro”, “Piove, Governo ladro”, recitava la bonaria parodia degli slogan contro il governo e in generale contro il potere costituito, colpevole di tutti i mali possibili e quindi anche della pioggia.

Dopo l’avvento  della nota legge Bassanini che ha separato l’attività di indirizzo e controllo, spettante agli organi politici, dall’attività di gestione spettante alla dirigenza, le colpe sembra non siano più del Governo, per cui ora dovremmo dire “Piove, burocrazia ladra” !! D’altronde, come ebbe modo di affermare l’ex premier Matteo Renzi in persona: “Le riforme non rappresentano un attacco alla democrazia, ma “un attacco alla burocrazia”.  Proprio lo stesso Renzi che, grazie alla separazione dei poteri tra attività politica e attività di gestione, è stato assolto dalla Corte dei Conti, Sezione Centrale, in un giudizio di responsabilità per danno erariale, nella sua qualità di presidente della provincia di Firenze, in quanto l’atto era stato assunto  sulla base di ben quattro pareri dei cosiddetti “burocrati” ( sentenza 4 febbraio 2015, n. 107).

Ma vediamo un po’ di capire meglio il problema e di fare chiarezza, per amore della verità; infatti, quando si vuole intraprendere la strada del cambiamento il primo passo è il rispetto della verità. Chiediamoci, allora: che cosa è la burocrazia, questa tanto vituperata burocrazia?  Il termine oggi assume un valore dispregiativo teso ad indicare l’eccessivo iter o vincoli per il raggiungimento di determinati obiettivi personali o statali. Per burocrazia, dal francese bureau (“ufficio”) connesso al greco krátos (“potere”). La parola burocrazia, quindi, vuol dire, alla lettera, "potere dei funzionari" e si intende l’organizzazione di persone e risorse destinate alla realizzazione di un fine collettivo secondo criteri di razionalità, imparzialità e impersonalità. Quindi, burocrazia è un sistema complesso fatto di persone con vari ruoli e competenze che fanno parte di una organizzazione disciplinata da regole, cioè da leggi, regolamenti, atti amministrativi. Il termine venne in effetti usato inizialmente in riferimento al potere dei funzionari statali, ma in seguito fu esteso alle grandi organizzazioni in generale: oltre che enti statali, aziende commerciali, sindacati, università ecc. In questo senso lato si intende per burocrazia una struttura gerarchizzata che opera seguendo regole precise.

Attualmente la parola burocrazia è intesa come inefficienza della pubblica amministrazione, evoca le lunghe file agli sportelli, montagne di certificati inutili che sono richiesti per mandare avanti una pratica, regolamenti incomprensibili, risposte evasive o addirittura sbagliate, insomma la cinica indifferenza di una macchina impersonale nei confronti delle esigenze e dei bisogni dei cittadini. Eppure, la burocrazia dovrebbe essere una struttura funzionale alla produzione di grandi quantità di lavoro e può essere considerata, almeno a livello di modello ideale, la forma più efficiente di organizzazione finora realizzata.

“La burocrazia è stata pensata quale garanzia di legalità in un modello di Stato incentrato sul primato della legge. Le regole sono uguali per tutti, approvate da un Parlamento rappresentativo e applicate in maniera imparziale e quasi automatica da pubblica amministrazione e giudici.
Sono passati quasi tre secoli e siamo ben lontani da quell’idea illuministica: da anni (molti, troppi) è diventata una forma di complicazione, che estenua i cittadini e intralcia i procedimenti. Il risultato concreto, quello con cui ognuno di noi si trova quotidianamente ad avere a che fare, è un meccanismo così cavilloso nel quale si perde di vista l’obiettivo finale, cioè l’interesse pubblico. Insomma, la burocrazia è ormai uno dei maggiori “costi” della nostra esistenza, che favorisce la corruzione e potenzia la disaffezione verso lo Stato”.

E’ quanto scrive Alfonso Celotto, in un suo recente libro “E’ nato prima l’uomo o la carta bollata? Storie incredibili (ma vere) di una Repubblica basata sulla burocrazia”. In questo libro, racconta alcuni dei problemi che ci hanno portato al punto in cui siamo: troppe leggi, troppa lentezza, troppi enti, troppa frammentazione di competenze, un linguaggio troppo oscuro. Una volta apposta anche l’ultima marca da bollo necessaria, è davvero possibile vivere secondo la normativa vigente, oppure manca sempre qualcosa, il modulo H-bis?

D’altronde della burocrazia si scrive e se ne parla sempre e da sempre. Sono note le opere di Honorè de Balzac, tra cui “Fisiologia dell’impiegato” trattato semiserio del grande scrittore francese dei primi dell’800’, che descrive la burocrazia come l’invenzione perfezionata del mondo moderno, in grado di impedire o ritardare ogni cosa e anticipa le denunce contemporanee che ogni cittadino, prima o poi, rivolge all’infernale macchina burocratica. Tanti sono gli attacchi agli impiegati che fa De Balzac, con battute e ironia, definendoli come “un prodotto che nasce, si scopre e si sviluppa soltanto nelle calde serre di un governo rappresentativo che ne fa un suddito”; ma non mancano quelle ai politici “Oggigiorno il peggior stato è lo Stato” e “Un segretario particolare è un amico pagato dallo governo”, e ancora “La Camera vuole amministrare e gli amministratori legiferare. Il Governo vuole amministrare e l’amministrazione governare.

Per questo le leggi sono regolamenti e le ordinanze a volte diventano leggi” . Insomma, un’opera quanto mai attuale dal momento che da allora ad oggi poco è cambiato e, alla fine sono sempre i Governi che alimentano la tanto vituperata burocrazia, con leggi, regolamenti, decreti che creano solo procedimenti ad ostacoli che rendono la vita difficile ai cittadini. Basti pensare, è solo un esempio, che in Italia l’87 per cento dei contribuenti non riesce a compilare la propria dichiarazione dei redditi che è talmente complicata che costringe a ricorrere a un professionista e a doverlo pagare.

Ed allora, tornando alla divisione dei poteri di bassaniniana memoria, alla politica spetta l’indirizzo, alla politica spetta fare le leggi, i regolamenti, gli atti di organizzazione; quindi chi gestisce, cioè la burocrazia, si trova ad operare in un contesto dove le regole le fa la politica, l’organizzazione la approva la politica e la burocrazia deve applicare quelle regole e gestire le attività in quella organizzazione fatta dalla politica. Senza dimenticare che è sempre la politica, al di là della meritocrazia, che sceglie e prepone i dirigenti apicali e non, pilota in qualche modo i concorsi e alla fine fissa le regole e individua le persone in un sistema dove sempre la politica ha la magna parte! E anche sulla gestione riesce a condizionare e, ahimè, a volte a ricattare la burocrazia. Peraltro, la politica oltre all’attività di indirizzo, compete anche quella di controllo dell’operato della burocrazia.

Quindi, se la politica non sa controllare e non controlla, di chi è la colpa?  La politica, inoltre, valuta anche i dirigenti degli uffici di diretta collaborazione, quindi ha tutto in mano direttamente o indirettamente. Ma la colpa di tutto, però, è sempre della burocrazia, ahimè: “Piove, burocrazia ladra”. L’assurdo è che ci sono anche burocrati ( o acquisiti alla burocrazia) che esordisce contro la stessa burocrazia di cui fa parte. Non è con la colpevolizzazione e i riti espiatori che si assicura il funzionamento di questo snodo cruciale della società moderna.

La Pubblica Amministrazione in Italia soffre dei problemi propri di ogni corpo burocratico, che il filosofo e sociologo Max Weber ci ha educato a conoscere, e di quelli indotti. A Weber si deve lo studio della burocrazia come fenomeno tipico dell’età moderna. La burocrazia è, per Weber, una forma particolarmente pervasiva, e per certi aspetti pericolosa, del processo di razionalizzazione della società e implica direttamente la gestione non tanto di oggetti, macchine o procedure, quanto piuttosto di esseri umani, i quali devono essere organizzati per conseguire finalità specifiche. Gli effetti deleteri di questa organizzazione vengono ormai comunemente attribuiti alla burocrazia, o meglio ai burocrati, cioè a coloro che, a vario titolo, operano all’interno di questo apparato e ne applicano le regole.

Non dobbiamo però, dimenticare che le leggi, di bassa qualità, confuse, disorganiche le fanno i Parlamenti. In Italia se ne fanno dieci volte di più della Gran Bretagna, per non parlare delle Regioni. Quanti Enti istituire, quante persone metterci, con quali criteri e principi di responsabilità lo ha deciso la politica. Balzelli e laccioli, commissioni, comitati non li fa la burocrazia, la burocrazia è tenuta ad applicarli. Oggi la struttura è invecchiata, demotivata, malpagata, socialmente screditata. Infierire, farle pagare il peccato originale della sicurezza del lavoro bloccando, ancora, turn over, concorsi, percorsi professionali e contratti produrrà danni enormi. Ridurre gli stipendi ai livelli apicali va bene ma riformare è più che tagliare. Servono nuove norme che facilitino le decisioni: oggi se agisci commetti abusi e se non fai ometti, ed è penale. Servono nuove regole responsabilizzanti e premianti ed un progetto che restituisca dignità e ruolo ai dipendenti pubblici, che rafforzi l’identificazione nella mission istituzionale. Ma la vera causa dell’inefficienza del sistema sta fuori della pubblica amministrazione: va cercata nella legislazione sovrabbondante e contraddittoria, nei vari balzelli che regolamenti e disciplinari introducono esasperando i tempi delle pratiche, nelle selezioni del personale, spesso pilotate dalla politica, che attribuiscono posti anche di rilievo a persone inadeguate e impreparate che, a volte, sono pure premiate con incentivi e indennità aggiuntive.

E’ inutile accusare la tecnocrazia per le azioni sbagliate dell’ UE quando sono i Governi a fare e disfare l’Europa secondo le loro convenienze” ha scritto Barbara Spinelli. E’ bene non confondere le cause con gli effetti. Ormai, insomma, è guerra a tutto campo contro la burocrazia, fatta di roboanti affermazioni di principio circa l’importanza di una burocrazia sempre più snella, efficiente ed informatizzata e di pubblici proclami, che prefigurano la fine delle burocrazia intesa come esercizio di un potere arcaico e totalizzante, grazie a leggi moderne e ad interventi decisi sulla pubblica amministrazione ed i suoi “burocrati”.

Dall’altra, come spesso accade nella politica, sembra di vivere in una commedia dell’assurdo, per cui quanto più se ne parla in termini enfatici e taumaturgici, tanto più si va in direzione opposta ed antitetica rispetto alle affermazioni ed ai proclami tanto ostentati. Emblematica è, a tal proposito, l’abitudine degli ultimi anni di dare nomi esplicativi ad interventi normativi – tutti indispensabili per la difesa democratica dell’economia del paese e, quindi, tutti rigorosamente approvati con decreto legge sulla cui conversione è stata posta la fiducia – il cui contenuto, spesso, va in direzione totalmente opposta al nome attribuito. Chi non ricorda il decreto “salva Italia” del Governo Monti, la cui presentazione è stata accompagnata – oltre che dalle lacrime del Ministro Fornero – dall’utilizzo martellante e strategico, dal punto di vista comunicativo, dei termini “equo” ed “equità”.

Il decreto, in realtà, ha dato il via alla riforma del sistema pensionistico ed ha anticipato il pagamento dell’Imu, aumentandone la base imponibile al fine di raggiungere il pareggio di bilancio imposto dall’Europa; tutte le scelte di politica economica e tributaria si sono rivelate all’evidenza fortemente inique e spesso a vantaggio dei “poteri forti” (a buona pace dell’equità). Lo stesso può dirsi per il decreto “cresci-Italia” seguito, un anno dopo, dal decreto “del fare” del Governo Letta i cui “effetti di crescita economica” gli italiani stanno costatando sulla propria pelle ogni giorno. La legge di delega “sulla semplificazione degli adempimenti per i cittadini e le imprese”, del Governo Letta avrebbe dovuto rappresentare il colpo di grazia alla burocrazia ed alla complessità dell’apparato burocratico. Essa prevede, infatti, una serie di deleghe miranti ad un riassetto normativo, alla semplificazioni per i cittadini, le imprese ed in materia fiscale, ed infine l’ennesima delega per la razionalizzazione e semplificazione della pubblica amministrazione.

Sarebbe interessante verificare quante di queste opere sono state portate a compimento con l’emanazione del relativo decreto delegato, e quante tra questi ultimi siano realmente riusciti a semplificare la burocrazia. Il reale contenuto delle “riforme” è però tenuto abilmente celato da una tecnica di redazione delle disposizioni normative che ha dell’incredibile. Le leggi, infatti, contengono deleghe, rinvii a catena, aggiunte o tagli decontestualizzati e sono spesso ambigue, irrazionali ed incoerenti; solo un’opera di certosina esegesi può farne comprendere il reale contenuto (basta leggere le note in Gazzetta Ufficiale che accompagnano la pubblicazione delle leggi per comprendere la reale portata e la gravità della situazione) e spesso la tecnica di redazione degli atti normativi ha proprio lo scopo di rendere incerto ed incoerente un sistema politico che agisce in aperta contraddizione con quanto promette. In ultimo abbiamo il decreto “Cura Italia” che contiene un complesso di misure volte a fronteggiare gli effetti dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, che spaziano dal potenziamento del sistema sanitario alla giustizia, dal sostegno al mondo del lavoro al finanziamento delle imprese; vedremo se funzionerà.

Leggi settoriali, intersettoriali, di manutenzione normativa, leggi “provvedimento”, decreti legge, deleghe al Governo (ancora peggiore è la consuetudine della “delega correttiva aperta” che ammette un intervento del Governo che può arrivare a contraddire la stesa legge di delega), appare del tutto chiaro il tasso di “precarietà normativa” che rinvia sempre più frequentemente all’intervento del Governo ed alla completa esautorazione del Parlamento. L’ipertrofia normativa, la sua frammentarietà e la totale asistematicità sono anche il sintomo dell’obiettiva difficoltà di agire a livello nazionale in un contesto economico globale che ci vede svantaggiati rispetto alle economie mondiali più forti e ad un sistema economico globale, talmente potente, da influenzare l’economia degli stati-nazione. Inoltre mostrano l’incapacità o la malafede della classe politica che “scarica” sulle fasce socialmente ed economicamente più deboli il peso della crisi.

Alla luce di tali considerazioni appare del tutto paradossale l’attacco diretto alla burocrazia delle forze politiche: la burocrazia è la causa della crisi economica, la burocrazia è incapace di gestire il rinnovamento, la burocrazia è vecchia e scollegata dalla realtà, la burocrazia non sa e non vuole utilizzare le innovazioni tecnologiche, la burocrazia utilizza le norme per rafforzare il suo potere. Nessuno però analizza la crisi della burocrazia in un contesto più generale che la vede costretta ad applicare norme (create dalla politica) schizofreniche, spesso in contraddizione e quasi sempre incomprensibili. Ogni disposizione di legge di carattere generale ed astratta ha una tale miriade di discipline particolari, eccezioni, altre norme in contraddizione, da renderne pressoché impossibile un’applicazione equa e corretta.

E’ molto facile per la politica creare un sistema normativo “perverso” e poi lamentarne la cattiva applicazione! Tutto ciò non significa che la nostra burocrazia non abbia enormi problemi e che le critiche che le vengono rivolte non siano spesso assolutamente meritate. Occorre riportare il problema nelle giuste dimensioni ed evitarne strumentalizzazioni e falsi alibi da parte del sistema politico. Diverso, infatti, è il problema di funzionari e dirigenti vagabondi, lavativi, assenteisti, che non fanno il proprio dovere, i cosiddetti “fannulloni”; diverso è ancora il problema di dipendenti truffaldini, corrotti che commettono abusi e reati; qui non si tratta di regole farraginose, di balzelli che allungano le procedure, si tratta di persone che violano i doveri comportamentali di un pubblico dipendente; ciò attiene alle responsabilità del dipendente e quindi alle violazioni che hanno riflessi sul piano disciplinare  e, se il caso, anche penale, e che vanno sicuramente perseguiti e condannati.

Non si può, invece, colpevolizzare un dipendente che applica le regole, anche se farraginose, ma va perseguito e punito un dipendente che non lavora, che lavora male, si comporta male, che rallenta l’iter delle pratiche, richiede adempimenti non dovuti. Certo, non si possono esasperare i procedimenti e allungare, anche con espedienti, i tempi, facendo penare i cittadini. Ma diciamoci la verità, senza ipocrisie e falsi proclami: quando la società è sana e la politica è buona la Pubblica Amministrazione funziona. Se ci sono amministratori onesti e capaci che vogliono governare per il bene della collettività, la burocrazia funziona o è costretta a funzionare con le buone o con le cattive misure; i provvedimenti sanzionatori ci sono e vanno applicati. La politica insana e incapace, invece, cerca l’alibi dell’inefficienza nella burocrazia. Per fortuna, anche se sono una razza in estinzione, qualche buon politico esiste e sopravvive, sappiamo scegliere quando votiamo. Chi ha buone idee ed è portatore di valori e principi, burocrazia o non burocrazia, le porta avanti, perché ha i mezzi per farlo, e non da le colpe agli altri!!  CERCHIAMO DI ESSERE ONESTI !!!

Luigi Bulotta

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